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罗建波:中国对外援助的九大特色
文章来源:《对外援助》  发布时间:2016-11-01 【打印】【关闭

中国对外援助的九大特色

罗建波

内容摘要:六十多年来,中国不断创新对外援助理念、政策和方式,逐步形成了具有自身特色的援助模式。本文概括了中国对外援助的九大特色,诸如不附带任何政治条件,尊重受援国自主权,践行相互平等的原则,追求“授人以鱼,更授人以渔”的援助目标,等等。中国通过对外援助,不仅有力维护和推动了其他发展中国家的政治独立和经济发展,也极大巩固了与它们的友好合作关系,提升了自身的国际影响力和话语权。

关键词:中国 对外援助 援助模式 援助特色

 

新中国成立后不久,便开始本着国际主义和人道主义精神向处于困难中的发展中国家提供力所能及的援助。六十多年来,中国对外援助理念和原则得到不断创新,对外援助方式和方法也在不断调整和发展,逐步形成了具有自身特色的援助模式。与西方国家相比,中国对外援助体现出九大鲜明特色:

一  中国对外援助的最大特色:不附加任何政治条件

一般而言,西方发达国家在对外提供发展援助时通常附带许多人为设定的政治条件,其中许多条件损害了发展中国家的主权,特别是有损发展中国家自主选择发展道路的权力。比如,20世纪80年代美国及其主导的国际金融机构以经济援助为手段推动非洲国家实行“经济结构调整计划”,90年代以来美欧国家以对外援助为由在世界范围推广民主和良治建设。美国政府于2004年设立的“千年挑战账户”(Millennium Challenge Account, MCA),其具体评审标准涉及三大领域共计20项指标(见下表1),也是旨在通过援助方式鼓励发展中国家实现西方国家所谓的良治、法治与民主。截至2015年,“千年挑战账户”在全球选择了45个重点需要帮助的国家,涉及亚洲、非洲、拉美及部分东欧和南欧国家。[1]西方发达国家开出的附加条件、指标或标准,虽然也有帮助发展中国家改善治理能力和人权状况的初衷,但也有借此规范和改造受援国发展路径的政治意图。

1  “千年挑战账户”的评选领域和指标

领域(Categories

标准(In­dicators

公正统治(Ruling Justly

公民自由权(Civil Liberties

政治权利(Political Rights

控制腐败(Control of Corruption

政府绩效(Government Effectiveness

法治(Rule of Law

信息自由(Freedom of Information

投资于人(Investing in People

接种率(Immunization Rates

公共卫生支出(Public Expenditure on Health

女子教育(Girls’ Education

小学教育公共支出(Public Expenditure on Primary Education

儿童健康(Child Health

自然资源保护(Natural Resource Protection

鼓励经济自由(Encouraging  Economic  Freedom

创业(Business Start-Up

土地权利和机会(Land Rights and Access

贸易政策(Trade Policy

管制质量(Regulatory Quality

通货膨胀(Inflation

财政政策(Fiscal Policy

贷款准入(Access to Credit

经济中的性别(Gender in the Economy

资料来源:“千年挑战账户”官网https://www.mcc.gov/(2016-02-29)

相比之下,中国始终恪守“互不干涉内政”的原则,在向其他发展中国家提供援助时从不附加任何政治条件。1964年,周恩来总理在访问亚非国家归来后指出:“目前,中国在力所能及的范围内,正在向某些亚非国家提供一些经济援助。这些援助就其数量来说是极其微小的,然而是不附带任何条件的,这表示我们帮助这些国家独立发展的真实愿望。”[2]中国也关心受援国的经济发展、政治稳定及治理状况,积极支持受援国的能力建设和人才培养,但同时,中国始终认为发展中国家的内部事务应该由这些国家政府和人民自主决定,来自外部世界的援助对这些后发国家实现经济增长至关重要,但这些援助应当尊重受援国的主权和内政,应有利于促进这些国家通过自身努力实现国家的稳定和发展。这一原则践行了中国一贯倡导的和平共处五项原则增强了中国外援的道义性使得中国外援更易为受援国接受在尊重他国主权完整基础上提供对外援助,体现了中国真诚帮助受援国实现独立和发展的愿望。

二  中国对外援助的前提:尊重受援国的自主权

基于“不干涉内政”原则,中国在拟定对外援助的重点、领域和具体项目时,注重尊重受援国的发展需要和发展意愿。在亚非国家争取政治独立的年代,中国重在支持它们反殖、反帝和反种族主义斗争。在当前亚非国家普遍追求发展与复兴的时代,中国对外援助开始更多支持受援国的基础设施建设、工业和农业现代化,同时通过技术转移和人力资源开发来提升受援国的发展能力。比如,中国对非援助紧密结合当前非盟倡导的“2063议程”,积极推动非洲国家互联互通和中非产能合作两大发展任务,帮助非洲解决基础设施落后、资金短缺和人才不足三大发展难题。

相比较而言,西方发达国家则习惯于秉持天然的优越感,常常自视为世界发展的“导师”和“教师爷”,钟情于为受援国制定各种发展蓝图和计划。西方国家对自身发展理念和经验的某种“迷恋”,对受援国具体需要的某些不了解,导致一些援助计划及具体项目多从自己的主观意愿出发而甚少考虑受援国家的发展意愿。虽然西方发达国家在2005年的《巴黎援助有效性宣言》(Paris Declaration on Aid Effectiveness)中明确承诺尊重伙伴国(受援国)设定议程的“主事权”(ownership),并使捐助者与伙伴国的议程相“对接”(alignment),但正如美国学者黛博拉·布罗蒂加姆Deborah Brautigam所言,“对于传统捐助者而言,所有这些都是一个相当大的挑战。”[3]

三  中国对外援助的风格:相互平等而非高人一等

西方国家经常不理解,为何中国能以相对较少的投入而赢得发展中国家的外交支持。原因自然很多,其中一个重要因素是中国始终能以相互平等的原则同发展中国家相处,这是经受过西方殖民压迫且至今仍处于国际社会边缘的亚非拉国家所特别看重的,也是中国与这些国家因为共同的历史遭遇而能够相互理解和相互支持的地方。传统捐助国习惯于以“捐助者-受捐者(donor-recipient”的关系模式来审视对外援助,而中国则始终视对外援助为发展中国家间的平等合作,强调中非合作过程中的互助与共同发展。正如英国学者肯尼斯·金注意到的那样,《中国对非政策文件》没有使用帮助非洲国家“削减贫困”或者“贫穷”这样的表述,而是突出强调中非在经济、教育和医疗卫生等领域的合作,多次出现追求“共同繁荣”的字样。[4]

多年来,中国援外专家在受援国从不要求享受任何形式的特权,也体现了中国平等待人的一面19642月,中国总理周恩来在出访亚非国家时提出了对亚非国家援助的“八项原则”,其中就有“派到受援国帮助进行建设的专家,同受援国自己的专家享受同样的物质待遇”。[5]同年614日,毛泽东在同坦桑尼亚第二副总统拉希迪··卡瓦瓦的谈话中再次强调:“我们一定要实行八项原则。……我们派出去的人,可能有不好的。我们要检查工作,如果发现有人对外国态度不好,就必须责令他改正错误;如果他不改,就调回来。”[6]中非关系之所以历久弥坚的一个关键因素是“平等相待”,“这是中非互信日益增进的重要保证”。[7]

四  中国对外援助的重心:民生与发展而非“福利捐赠”

长期以来,西方对外发展援助强调的是福利服务(welfare services),援助的重点在于受援国的基本生活需求与人道救助,援助的领域侧重于“社会和行政”(Social and administrative)基础建设(如教育、健康、人口、清洁水、政府、市民社会等),而诸如“经济”(Economic)基础设施(如交通、通讯、能源、金融服务)与“生产”(Production)(如工业、农业、渔业、矿业、建筑业)的发展则未受到足够重视。根据经合组织公布的数据,在2014年经合组织发展援助委员会成员国的双边援助中,37.3%的发展援助用于了社会和行政领域,经济基础设施和生产领域的援助比重仅分别为19.3%6.9%。(见图1)。这一援助方式的确有助于减轻受援国民众的基本生活需求,体现了援助的人道主义性质,但同时,大量援助资金流向非生产领域,对于非洲国家的生产和发展并无直接的推动作用,且以福利捐赠为主的西方发展援助还极大培养了非洲国家的依赖心理,消减了非洲国家实现自力更生的意愿,这对非洲发展的负面影响更是长远而深刻的。

1  2014年经合组织经发展援助委员会成员国对外双边援助分配

资料来源:OECD, “Aid by major purposes in 2014”OECD官方网站,http://www.oecd.org/dac/stats/documentupload/TAB19e.xls(2016-03-01)

对外援助不仅只有人道主义的属性,也有发展的属性。理想状态是,对外援助的成效不在于解一时之困,而在于通过援助使受援国逐步摆脱援助。所以,中国在关注受援国民生改善的同时,也注重通过对外援助来推动受援国的经济发展和社会进步,从根本上推动受援国的减贫与发展。特别是20世纪90年代中期以来,中国逐步推行了贴息优惠贷款、援外项目合资合作等方式,其重要目的之一便是利用不断增加的援助和投资来带动其他发展中国家的经济发展和产业能力提升。根据中国政府发布的《中国的对外援助(2014)》白皮书,在2010-2012年中国对外援助资金中,经济基础设施占44.8%,物资援助占15.0%,工业占3.6%,农业占2%(见图2)。比如,中国援建了肯尼亚西卡高速公路第三标段,斯里兰卡汉班托塔国际机场,加纳布维多功能水电站,喀麦隆、坦桑尼亚和厄立特里亚光纤骨干传输线项目,等等。这些援助有助于改善受援国的经济发展条件,提高其发展能力,激活受援国的资金和商品市场并推动其经济发展。中国援助的相对有效,也促使发达国家开始反思其对外发展援助的有效性,开始注重研究并借鉴新兴国家的援助理念、原则和方式,现行的国际援助体系面临结构调整和观念重塑的重大契机。

2  20102012年中国对外援助的资金分布

资料来源:国务院新闻办公室:《中国的对外援助(2014)》,载《人民日报》2014711日,第22版。

五  中国对外援助方式:以“实物”和“项目”援助为主而非现金(支票)援助

西方媒体常批评中国对外援助助长受援国的腐败,其实这是一个极大的误解。中国同西方国家在提供援助的具体方式上存在很大不同,结果往往也不一样。一般而言,西方国家主要通过“现金(支票)”方式提供发展援助,不仅受援国政府或相关非政府组织能够以提取管理费的方式对援款进行层层截留,且最终由受援国政府或非政府组织掌握援助资金的管理和使用,还会带来更多的寻租机会,一些受援国亟待提高的行政能力和办事效率也会直接影响援助的有效性。

与此不同的是,中国则主要采取“实物”和“项目”方式提供援助。无论是对外提供基础设施项目,还是提供工业、农业、教育、卫生或人道主义援助,中方大多掌握着资金的管理、使用和拨付,援助项目大多由中国政府、中资企业负责管理和运作,所赠送物质或使用设备主要由中方负责提供。仅以对外提供成套项目为例,2010-2012年三年间,中国共在80个国家建设成套项目580个,涉及交通、通讯、工业和农业合作等领域。近年来,成套项目援助约占对外援助财政支出的40%[8]笔者曾就此与商务部援外司原副司长王成安先生有过多次交流。他认为,中国以“实物”和“项目”形式为主的援助方式不仅有助于避免受援国的贪腐,保证了援助项目的质量和效率,而且还由于中方企业、人员和物资的成本相对较低而节约了成本,使同样数额的援助资金能够比西方国家的援助办更多的事情这种独特的援助方式虽然在政策层面还有待继续调适和完善,但在实践中却证明是相对有效的,即便是一些国外学者对此也给予了肯定。[9]

六  中国对外援助的目标:“授人以鱼,更授人以渔”

中国愿意通过技术转让和经验共享来推动受援国的自主发展能力,也是中国对外援助的鲜明特色。长期以来,中国在对外提供基础设施或经济技术合作项目时,注重在援助过程中培养当地的员工,传授技术和管理知识。其成效在于,一个援助项目同时也是一个技术转让或技术合作项目。比如,中石油最初以援助项目撬动对苏丹的石油投资与合作,帮助苏丹建立起集石油勘探、生产、炼制、运输、销售于一体的独立的石油工业体系,使苏丹由一个石油产品进口国迅速转变为石油出口国。相比之下,尼日利亚在英荷壳牌公司等西方石油巨头的主导下开采石油长达50多年之久,但尼日利亚至今仍未建立起完整的石油生产和加工体系。

进入21世纪以来,中国在继续向受援国提供诸如基础设施、工农业项目等“硬援助”的同时,也越来越多地重视向受援国提供奖学金、派遣援外教师、举办对非人力资源开发的研讨班、帮助建立职业技术学校等“软援助”,以提升受援国的教育、科技水平及自主发展能力。作为一个成功开启现代化道路的国家,中国也愿意与其他发展中国家分享自身治国理政与发展经验,共同探讨解决发展进程中遇到的各种难题。

七  中国对外援助的优良传统:力所能及且信守承诺

早在1970年,联合国大会就提出发达国家的官方发展援助(ODA)应占其国民总收入(GNI0.7%的目标。2002年,联合国“发展融资国际会议”再次呼吁发达国家“切实采取行动,以实现向发展中国家提供的官方发展援助达到各援助国国民总收入的0.7%。”[10]近十年来,许多发达国家的ODA的确有了增长,2013年经合组织发展援助委员会28个成员国总计提供了1344.81亿美元的ODA净额,但只有5个国家的官方发展援助净额超过其国民总收入的0.7%28个捐助国的ODA净额占它们GNI的比重平均仅为0.30%(见表2)。就主要发达国而言,除了英国以外,美国、法国、德国、日本等主要捐助国无一达到0.7%的目标。美国作为最大的ODA提供国,其提供的ODA仅占其国民总收入的0.18%(见表3)。西方发达国家往往难以达到世人对其履行国际援助责任的期待。

2  2013年提供ODA超过0.7%的发达国家及其ODAGNI的比重

国家

ODA净拨付额(百万美元)

占其GNI的百分比(%

挪威

5,581

1.07

瑞典

5,827

1.01

卢森堡

429

1.00

丹麦

2,927

0.85

英国

17,920

0.71

经合组织发展援助委员会28个成员国

134, 481

0.30

资料来源:OECD, “Net Official Development Assistance by DAC Countires”, OECD官方网站:http://www.oecd.org/dac/stats/statisticsonresourceflowstodevelopingcountries.htm(2015-05-30)

3  2013年提供ODA最多的5个发达国家及其ODAGNI的比重

国家

ODA净拨付额(百万美元)

占其GNI的百分比(%

美国

30,879

0.18

英国

17,920

0.71

法国

11,342

0.41

德国

14,228

0.38

日本

11582

0.23

经合组织发展援助委员会28个成员国

134, 481

0.30

资料来源:OECD, “Net Official Development Assistance by DAC Countires”, OECD官方网站:http://www.oecd.org/dac/stats/statisticsonresourceflowstodevelopingcountries.htm(2015-05-30)

中国是一个发展中国家,本身并没有履行国际援助的硬性要求。但出于国际主义和人道主义精神,中国在过去几十年积极履行国际义务,在帮助其他发展中国家实现发展过程中承担了应有的责任。进入新世纪,随着中国经济的不断发展和国际地位的提升,伴随其他发展中国家对中国发展的羡慕与期待,中国显著增加了对外援助的规模。20世纪50年代至2009年近60年间,中国累计提供对外援助2562.9亿元人民币。而在最近的2010-20123年间,则提供了将近900亿元人民币的对外援助。在过去15年间,中国对外援助额从最初每年50亿元人民币,迅速增加到目前300多亿元人民币。此外,中国还不断创新对外援助的内容与方式,显著加大了对外人道主义援助的规模,特别是在国际上率先向遭受埃博拉疫情的西非国家提供大量援助,赢得了应有的国际赞誉。

八  中国对外援助的本质:互惠互助而非单方面施予

国内总有声音批评中国的对外援助,认为中国政府是“穷大方”,是“打肿脸充胖子”。的确,中国仍然是一个发展中国家,还面临严峻的国内发展和贫富分化等问题,还有上亿贫困人口需要脱贫,未来中国的发展重心无疑仍是国内发展问题。但我们也要看到,对外援助与中国自身发展并不矛盾。中国对外援助从来不是单方面的施予和恩赐,它也是一种与其他发展中国家的互惠和互助。

从经济层面讲,对外援助作为“大经贸战略”的组成部分,能够极大推动中国企业、产品和技术“走出去”,极大带动中国对外贸易和投资的发展。诸如中水电、中铁、中铁建、中国路桥、中石油、中土等大型企业能够顺利走进非洲,最初都与对外援助分不开。从政治层面讲,对外援助有助于维系和巩固与其他发展中国家的友好关系,增加受援国政府和民众对中国的好感。历史上,我们之所以能够在恢复联合国合法席位和台湾问题上得到非洲国家的大力支持,很大程度上得益于我们长期真诚帮助非洲国家争取政治独立和实现经济发展的努力。此外,当前对外援助还有一个新的时代价值,即通过对外援助彰显中国不断提升的大国责任,通过对外援助向国际社会增加来自中国的贡献,以此赢得国际社会对中国崛起的认同,提升中国在国际社会的影响力和话语权。这是一个崛起大国所必须的软实力。

九  中国对外援助的性质:“南南合作”而非“南北关系”

西方国家对外援助反映的是传统意义上的南北关系,而中国对外援助在本质上则是发展中国家间的相互支持,是全球化加速发展背景下发展中国家对现代化的共同追求。这种双向互助关系改变了传统援助者施于他人和受援者受馈于人的不平等关系,其目的是实现双方的平等合作和互利共赢。这种援助关系是南南合作的重要内容,其意义早已超越了单纯的援助,成为推动当前亚非复兴进程的重要推动力量。

借助于不断发展的对外援助、贸易和投资,中国已经成为推动发展中国家经济发展的重要推动力量。过去十余年来,中国与俄罗斯、印度和巴西一道组建了金砖国家组织并推动设立了金砖国家开发银行及应急储备安排,以新兴大国之合力推动发展中国家的发展;中国相继搭建了中非合作论坛、中阿合作论坛、中拉合作论坛等多边合作机制,使中国同其他发展中国家的合作更加机制化和常态化;当前中国更是积极倡导“一带一路”建设,以互联互通和产能合作来推动沿线国家的经济发展。近年来,中国对亚洲经济增长的贡献率超过50%,对非洲发展的贡献率超过30%,对世界经济增长的贡献率超过25%。如果说中国的发展让自身13亿人口逐步摆脱贫困并走向富裕,这本身是对世界发展的重大贡献,那么当前中国在实现自身发展的同时又不断推动与其他发展中国家的共同发展,则是中国对世界发展的又一重大贡献。中国正在以事实证明,中国崛起不仅造福自身,也必将惠及世界。

(本文为英国国际发展部(DFID)资助的中国国际发展研究网络(CIDRN)课题“非洲国家的能力建设:中国的角色与实现途径”的研究成果。)


[1] 千年挑战账户所选择的重点支持国家,参见千年挑战账户官网,https://www.mcc.gov/where-we-work2016-02-29

[2] 谢益显主编:《中国外交史(中华人民共和国时期1949-1979)》,河南人民出版社1988年版,第240页。

[3] Deborah Brautigam , The Dragon’ Gift: The Real Story of China in Africa, New York: Oxford University Press, 2009, p.133.

[4] []肯尼斯·金:《中国与非洲的伙伴关系》,载《国际政治研究》,2006年第4期,第10-20页。

[5] 谢益显主编:《中国外交史(中华人民共和国时期1949-1979)》,284页。

[6] 中华人民共和国外交部、中共中央文献研究室编:《毛泽东外交文选》,北京:中央文献出版社、世界知识出版社1994年版,第527-528页。

[7] 胡锦涛主席在中非合作论坛北京峰会上的讲话》,载《人民日报》,2006115日,第2版。

[8] 国务院新闻办公室:《中国的对外援助》,20114月,第7页。

[9] 近年来也有越来越多的国外学者能正确评价中国对非洲援助,除了上述黛博拉的著作外,还可参见:Helmut Reisen, “Is China Actually Helping Improve Debt Sustainability in Africa?”, G24 Policy Brief, No.9, pp.1-4, http://www.oecd.org/dataoecd/21/20/39628269.pdf; Laura Freschi, “China in Africa: Myths and Relitity”, Aid Watch, February 9, 2010; Kristian Kjollesdal, “Foreign Aid Strategies: China Taking Over?”, Asian Social Science, Vol.6, No.10, October 2010.

[10] United Nations, International Conference on Financing for Development, 1 March 2002, pp.9-10, http://www.ycsg.yale.edu/core/forms/monterrey_consensus.pdf(2012-04-24)

作者简介:

    罗建波,中共中央党校国际战略研究院中国外交研究室主任,教授。北京大学国际关系学院法学博士。研究兴趣涉及中国外交理念与战略、软实力与国家形象、中非关系、中国对外援助。已出版《中国特色大国外交研究》、《中非关系与中国的大国责任》等学术专著5部,在《世界经济与政治》、《外交评论》、《现代国际关系》、《当代亚太》、《西亚非洲》、《人民日报》、Review of International Studies (Cambridge University Press)等国内外刊物上发表学术论文百余篇,其中多篇论文被《红旗文摘》、《高等学校文科学术文摘》、中国人民大学复印报刊资料《中国外交》和《国际政治》全文转载。迄今已主持国家社科基金项目2项,参与完成多项中央委托课题,承担多项中央党校、外交部、中联部等部门的研究课题。近年来在中央党校主体班次开设课程“中国对外战略”、“中国特色大国外交”、“中国软实力建设”、“中国对非洲战略”等。曾先后在美国耶鲁大学(2006年)、韩国延世大学(2010年)和美国哈佛大学Weatherhead国际事务中心(2015年)做访问学者。联系地址:北京市海淀区大有庄100号中央党校国际战略研究院,100091

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